Des exemples de politique de santé internationale, innovante et efficiente dont la France pourrait s’inspirer ? Pr Amandine Garde

Palais-Bourbon – Salle Colbert – 28 novembre 2013

Je vais aborder la question du marketing alimentaire. Les interventions précédentes ont évoqué les partenariats avec l’industrie agro-alimentaire. Je souhaiterais continuer la discussion et parler plus particulièrement de la charte alimentaire qui vient d’être renouvelée entre notamment le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel (CSA), l’Association Nationale des Industries Agro-Alimentaires (ANIA), certains annonceurs ainsi que cinq ministères. Je vous propose d’évaluer cette charte au regard de l’expérience internationale en me fondant sur deux exemples : la réglementation britannique qui interdit la publicité aux enfants pour les produits alimentaires peu sains et la réglementation québécoise qui interdit la publicité aux enfants, y compris (mais pas seulement) pour les produits alimentaires peu sains.

Je présenterai en premier lieu le rôle que la Charte envisage de jouer dans la lutte contre le surpoids et l’obésité infantiles en France (I), avant d’évaluer son contenu au regard d’une part de la réglementation en vigueur au Royaume-Uni et au Québec, et d’autre part des recommandations de l’OMS sur la commercialisation des produits alimentaires et des boissons non-alcoolisées aux enfants qui ont été adoptées à l’unanimité par 193 Etats en mai 2010 (les Recommandations) (II). L’objectif de mon intervention est de montrer à quel point la réglementation française ne reflète ni les nombreuses études qui établissent l’existence d’un lien entre le marketing et les préférences alimentaires des enfants, ni les études qui établissent que l’autorégulation a peu de chances de limiter l’impact du marketing alimentaire et par là-même de contribuer efficacement à la lutte contre le surpoids et l’obésité infantiles.

Charte et marketing alimentaire aux enfants 

La Charte est assez récente : sa première version date de février 2009 ; elle vient d’être renouvelée. La deuxième version a été signée le 21 novembre dernier ; il est prévu qu’elle entre en vigueur en janvier 2014. Son objectif principal est de promouvoir une alimentation et une activité physique favorables à la santé. Afin d’atteindre cet objectif, la Charte insiste notamment sur la nécessité de ‘à renforcer la démarche responsable de la publicité concernant le contenu des publicités alimentaires’. L’idée est bien sûr que le marketing alimentaire a une influence sur les choix de consommation, notamment des enfants – comme en témoigne un nombre croissant d’études, et qu’il est donc bon de limiter leur exposition à des publicités susceptibles d’orienter leurs choix vers des produits alimentaires peu sains. En outre, le champ d’application de la Charte s’est élargi à de nouveaux modes de diffusion. Dans sa première version, elle ne s’appliquait qu’à la télévision dite linéaire ; à partir de janvier 2014, elle s’appliquera non seulement à la télévision linéaire, mais également aux programmes internet et à la télévision de rattrapage.

Le CSA fait en premier lieu valoir qu’une interdiction de la publicité pour les produits alimentaires peu sains porterait atteinte au modèle économique audiovisuel français, voire même à la pérennité de nombreuses chaînes de télévision. Le fondement de cette conclusion demeure incertain : à l’inverse de ce qui se passe en Angleterre, par exemple, il est extrêmement difficile en France d’avoir accès à des analyses d’impact. Il en résulte un manque de transparence notoire et un débat public nécessairement plus limité. Lorsqu’Ofcom – l’agence gouvernementale responsable des télécommunications en Angleterre – a interdit la publicité aux enfants pour les produits alimentaires peu sains, elle s’est fondée sur une analyse d’impact et une très large consultation publique dont les résultats sont disponibles sur son site Internet. Il est en effet remarquable que le CSA ne fasse pas état des sources sur lesquelles il s’est appuyé afin de conclure si surement que la réglementation de la publicité alimentaire mettrait en danger de nombreuses chaines de télévision françaises.Autre grand absent dans « l’analyse » du CSA : l’intérêt supérieur de l’enfant, et ce malgré le fait qu’une de ses missions premières est de s’assurer que cet intérêt est effectivement protégé. Malgré les insuffisances apparentes de son analyse, le CSA n’en est pas moins fort content de lui-même. Il se félicite notamment d’avoir contribué à renforcer le rôle sociétal des annonceurs et indirectement bien sûr aussi celui de l’ANIA en tant que signataire de la Charte. Mais devrait-on se réjouir ainsi ? Afin de répondre à cette question, je propose d’ analyser deux exemples – en dépit de la critique du CSA que les exemples de règlementations étrangères « ne sont pas totalement probants » – et de voir quelles leçons la France pourrait éventuellement en tirer pour sa politique de lutte contre le surpoids et l’obésité infantiles.

La deuxième raison pour laquelle le CSA est opposé à une interdiction de la publicité s’appuie sur le fait que certains exemples – je cite – « ne sont pas totalement probants » dans des pays ayant interdit cette publicité. A quels pays le CSA se réfère-t-il ? Difficile d’en avoir le cœur net. Quand on consulte les documents du Conseil National de l’Alimentation (CNA), on arrive à avoir quelques pistes de recherche, mais les références manquent de précision et, par conséquent, l’analyse de rigueur. Ce qui m’inquiète vraiment et me laisse perplexe est la suite de  « l’analyse » proposée par le CSA. En effet, afin de rejeter ces exemples peu probants, il invoque le caractère multifactoriel du surpoids et de l’obésité (« sachant que surpoids et obésité ont des causes multifactorielles »). Certes, nous le savons : le surpoids et l’obésité résultent de l’interaction complexe d’un ensemble d’éléments (génétiques, culturels, sociaux, environnementaux…). Aucune intervention ne peut, à elle seule, résoudre le problème. Toutefois, est-ce parce que le problème est complexe qu’on peut en conclure que des pays qui souffrent d’obésité, et qui ont réglementé la publicité, ont pour autant échoué en la réglementant puisqu’il y a chez eux plus d’obèses qu’avant l’entrée en vigueur de cette réglementation ? Une telle approche n’est pas digne d’un organisme public censé être indépendant, et il me semble tout à fait paradoxal qu’en invoquant la complexité des termes du débat le CSA en soit arrivé à une conclusion des plus simplistes. A moins que la subtilité de l’analyse m’ait échappé…

Il faut bien sûr tenir compte des enjeux économiques. Toutefois, on pourrait imaginer que la pérennité du modèle audiovisuel français puisse être protégée par le fait que des publicités pour d’autres produits sont fort susceptibles de remplacer les publicités pour des produits alimentaires peu sains. L’industrie agro-alimentaire elle-même pourrait faire valoir les qualités nutritionnelles de produits sains qui ont été – à ce jour – bien moins souvent mis en avant dans la publicité. Ceci pourrait alors conduire les annonceurs à reformuler leurs produits afin de les rendre plus sains et de leur permettre ainsi d’échapper à l’interdiction s’appliquant aux produits alimentaires peu sains. Il n’est question que de limiter la publicité pour certains produits alimentaires (peu sains), pas pour l’ensemble des aliments.

On note aussi l’absence dans l’argumentaire du CSA des coûts engendrés par l’obésité et le surpoids pour la caisse de sécurité sociale française et pour la société en général. Dans un ouvrage récent, Fabrice Etilé fait référence à différentes études, qui évaluent ces coûts à une somme entre 4 et 15 milliards d’euros. Or, lorsqu’on met les différents éléments en balance de façon un peu plus large que ce qu’a pu faire le CSA, on constate immanquablement qu’il existe des enjeux de santé publique importants qu’il convient de prendre en compte à leur juste hauteur.

La question se pose de savoir pourquoi le CSA est si fortement opposé à la réglementation par voie législative de la publicité alimentaire aux enfants.

Cependant, il n’en reste pas moins que la Charte résulte d’une démarche volontaire des signataires. On est dans une logique de partenariat. La Charte renvoie notamment aux codes de bonne conduite de l’Autorité de Régulation Professionnelle de la Publicité (ARPP). Les annonceurs s’engagent à renforcer, dans un délai de six mois, la démarche responsable de la publicité concernant le contenu des publicités alimentaires et confie, à cette fin, à l’ARPP le soin de reformuler la recommandation existante. Dans son ensemble, la Charte n’est ni contraignante ni novatrice. Les annonceurs s’engagent à faire la promotion de régimes équilibrés ; toutefois, en termes d’engagements concrets, on observe très peu d’avancées de la première à la deuxième version de la Charte : elle insiste sur le fait qu’il faut éviter le gaspillage et les comportements contraires au développement durable.  Elle pose également la question de l’utilisation de personnages imaginaires comme Tony le Tigre, etc. ou des personnages soumis à des contrats de licence et souvent distribués avec des produits alimentaires peu sains, comme les figurines représentant des personnages de Disney qui accompagnent les menus pour enfants de McDonald’s. Toutefois, notre enthousiasme reste très limité, puisque les thèmes identifiés pour renforcer cette recommandation sont très peu nombreux par rapport aux thèmes de réflexion identifiés par les recommandations internationales, et notamment celles de l’OMS dont nous parlerons dans un moment.

Entre la première charte de 2009-2014 et la deuxième qui va bientôt entrer en vigueur, le nombre de signataires s’est accru, avec notamment deux ministères supplémentaires : le ministère des Outre-Mer, en raison de l’extension du champ de la Charte à l’Outre-Mer, et le ministère des Sports et de la Jeunesse. Le ministère de l’Agriculture, le ministère de la Santé et le ministère de la Communication demeurent signataires.

L’analyse de la Charte aux yeux de l’expérience internationale

Nous considérerons d’abord les exemples britanniques et québécois, avant de nous pencher sur les Recommandations de l’OMS. En 2007, nos voisins britanniques ont adopté des règles ayant force obligatoire pour tous les membres de l’industrie agro-alimentaire, et qui comportent en outre un risque de sanctions pour les annonceurs qui ne suivraient pas les règles posées par la réglementation britannique. Cela va donc beaucoup plus loin que le système d’autorégulation mis en place par la Charte.Le deuxième volet, ce n’est pas de s’attaquer à la quantité de publicités que les enfants voient pour les produits alimentaires peu sains, mais à certaines techniques publicitaires utilisées qui s’avèrent particulièrement efficaces pour les convaincre, et notamment : l’utilisation de célébrités (comme, par exemple, David Beckham qui va apparaitre dans les publicités de Coca-Cola, ou Beyoncé dans celles de Pepsi) ; l’utilisation de personnages de dessins animés ; le placement des produits dans les linéaires des magasins ; les allégations nutritionnelles, etc. Afin de mieux protéger les enfants de ces techniques commerciales particulièrement efficaces, la Grande Bretagne interdit dans les programmes pour enfants l’utilisation de ces techniques (les enfants visés ici étant ceux de quatre à neuf ans).

Depuis 2011, est également interdit le placement de produits à la télévision pour les produits alimentaires peu sains, quel que soit le programme et l’heure de diffusion.Que penser de ces règles ? Quelles évaluations peut-on en faire ? Sont-elles aussi peu probantes que le CSA le laisse entendre ? Un rapport d’évaluation a été publié par Ofcom le 26 juillet 2010. Ce rapport indique que les enfants sont moins exposés à la publicité pendant les programmes visés qu’avant l’entrée en vigueur des règles (-37 % d’exposition à la publicité pour les produits alimentaires peu sains pour les enfants de quatre à quinze ans ; -52 % pour les enfants ayant entre quatre et neuf ans et -22 % pour les enfants entre dix et quinze ans). Ces chiffres montrent que quand on réglemente, les enfants sont moins exposés au marketing, en tout cas à la publicité télévisée, pour les produits alimentaires peu sains. La question n’est pas seulement de savoir si la réglementation en Angleterre n’a pas de résultats probants bien qu’on l’ait réglementée ; elle est davantage de savoir si cette réglementation est suffisante. L’Academy of Medical Royal Colleges, la société savante représentant les professions médicales, a publié un rapport en février 2013 dans lequel l’une de ses dix recommandations afin de lutter contre l’obésité est d’interdire toute publicité télévisée pour les produits alimentaires peu sains avant 21 heures ; on évite ainsi le problème de définition dont je viens de parler.

Cette recommandation va donc beaucoup plus loin que les règles actuellement en vigueur en Grande-Bretagne, et a fortiori que la Charte qui est dépourvu de tout effet contraignant.Une autre lacune des règles britanniques est qu’elles interdisent l’utilisation de personnages de dessins animés et autres personnages imaginaires qui sont soumis à des accords de licence (licensed characters), sans interdire à l’industrie agro-alimentaire d’utiliser ses propres personnages imaginaires (equity brand characters) : par exemple, si McDonald’s ne peut utiliser les personnages de Walt Disney pour promouvoir ses menus pour enfants ou autres produits alimentaires peu sains à la télévision, il peut utiliser Ronald McDonald qu’il a lui-même créé. Depuis plus de 30 ans, le Québec interdit la publicité aux enfants de moins de treize ans. Cette interdiction s’applique à tous les produits, y compris les produits alimentaires peu sains. L’objectif de cette législation est de limiter la commercialisation de l’enfance, allant donc au-delà de la question du marketing alimentaire et de l’obésité infantile. L’OMS a beaucoup travaillé ces dix dernières années sur la réglementation du marketing alimentaire aux enfants comme composante majeure de sa stratégie de lutte contre l’obésité infantile. En particulier, sur le fondement d’études indépendantes établissant l’existence d’un lien direct entre la publicité alimentaire et les préférences alimentaires des enfants qui y sont exposés, elle a proposé un ensemble de recommandations que les 193 Etats (dont la France) de l’Assemblée mondiale de la Santé ont adopté à l’unanimité en mai 2010 (résolution WHA 63.14).

Les Recommandations ont ensuite donné lieu à la publication en 2012 d’un rapport cadre, dont je suis co-auteur, et dont l’objectif est de faciliter leur interprétation et par conséquent leur mise en vigueur par les gouvernements nationaux.L’objectif de ces recommandations est de diminuer la pression commerciale qui pèse sur les enfants de deux façons qui devraient être combinées pour assurer une efficacité maximale aux politiques mises en œuvre :

Force est de constater que le débat en France ne mentionne absolument pas les Recommandations de l’OMS. Or il y a beaucoup à en apprendre pour les politiques nationales.

Les Recommandations de l’OMS

1. En 2011, des collègues (K. Baylis et T. Dhar) ont évalué l’interdiction posée par la loi québécoise sur les choix alimentaires des enfants, en comparant ces choix aux choix alimentaires des enfants dans d’autres provinces du Canada. Elle estime que l’interdiction a permis de réduire de 11 % la probabilité d’acheter des produits fast food et de 88 millions de dollars par an la consommation des produits fast food. L’exemple n’est-il pas probant ?
2. La législation québécoise dont nous parlons a fait l’objet d’un recours en annulation devant les tribunaux. L’affaire est montée jusqu’à la Cour suprême du Canada. L’argument principal que les industriels ont invoqué  est que cette loi restreindrait la protection de la liberté d’expression commerciale (freedom of commercial speech). L’idée qu’ils font valoir est qu’ils ont mis librement sur le marché des produits qui ne sont pas dangereux au sens de la législation, et qu’ils doivent donc pouvoir les commercialiser ; or pour les commercialiser le plus efficacement possible, ils devraient pouvoir en faire la publicité. Le contre-argument est que la liberté d’expression n’est pas absolue et peut être limitée pour des raisons impérieuses d’intérêt général. Ainsi, la protection de l’enfant et son intérêt supérieur que nous retrouvons dans la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant peuvent justifier que le marketing aux enfants, et le marketing alimentaire pour les produits peu sains plus spécifiquement, soit restreint. La Cour Suprême du Canada a rejeté le recours en annulation en appliquant un test de proportionnalité.

L’exemple québécois

Je ne mentionnerai le parrainage des événements sportifs que très brièvement. Toutefois, la question devrait se poser de savoir s’il est vraiment acceptable que des géants de la malbouffe comme Coca-Cola et McDonald’s soient des partenaires olympiques dans le monde entier. Sur le rôle sociétal des entreprises, il faudrait affiner l’analyse. Il convient notamment de bien garder à l’esprit que le parrainage n’est absolument pas une activité philanthropique, comme en témoignent les droits d’exclusivité accordés aux sponsors et l’accroissement de leurs parts de marché, de leur notoriété et de leur image de marque.

On observe d’autres lacunes des règles britanniques. Une première lacune évidente est que les règles ne s’appliquent qu’à la télévision. Or internet, mais aussi le marketing via les téléphones portables, le marketing à l’école dans certains pays (pas forcément la France) ou à la sortie de l’école par voie d’affichage sont aussi des techniques utilisées très fréquemment pour influencer les choix de consommation des enfants.

Toutefois, Ofcom estiment que 67 % des programmes que les enfants regardent échappent aux interdictions en vigueur Pourquoi ? L’explication réside dans la définition du champ d’application des règles en vigueur : celles-ci s’appliquent pendant les programmes pour enfants et pendant les programmes vus par un nombre disproportionné d’enfants. Ainsi définies, ces règles ne tiennent pas compte du nombre absolu d’enfants devant l’écran. Je prends un exemple : il y a beaucoup plus d’enfants en nombre absolu devant une émission tout public comme Fort Boyard que devant une émission pour enfants comme Scoubidou.

Cette réglementation se fonde sur plusieurs études indépendantes réalisées essentiellement par des universitaires à la demande de la Food Standard Agency et d’Ofcom. Comme je l’ai déjà indiqué, une consultation publique a été menée par Ofcom et vous pouvez accéder à toutes les contributions qu’Ofcom a reçues sur son site – grande différence avec le CSA – ainsi qu’une analyse d’impact détaillée avec le pour, le contre, et l’ensemble des éléments qui auront permis à Ofcom de délimiter la portée des interdictions posées.

Les règles britanniques comportent deux volets distincts. Le premier est l’exposition des enfants : combien de publicités les enfants voient-ils ? Afin de limiter cette exposition, la Grande Bretagne a interdit la publicité télévisée pour les produits alimentaires peu sains pendant les programmes pour enfants (during children’s airtime) et les programmes vus par un nombre disproportionné d’enfants (around programmes with a disproportionately high child audience).Il est possible que le programme soit vu à des heures qui ne sont pas celles des programmes pour enfants. Par exemple, autour de Noël, vous allez avoir des dessins animés etc. et donc beaucoup d’enfants devant ces programmes qui tombent alors aussi sous le coup de l’interdiction. Un point intéressant : l’interdiction s’applique aux enfants de zéro à seize ans, ce qui est quand même un âge assez élevé. En outre, le modèle utilisé pour déterminer si des produits alimentaires sont sains a été développé indépendamment de l’industrie par la Food Standard Agency, une autorité gouvernementale.

L’exemple britannique

• en réduisant la durée d’exposition des enfants au marketing alimentaire (combien les enfants voient-ils de publicités?) : il s’agit alors de couvrir l’ensemble des médias faisant la promotion de produits alimentaires peu sains aux enfants, et qui comprennent la télévision, mais aussi l’internet, les téléphones portables, les jeux vidéo, l’affichage, la radio, la presse (évaluation quantitative)…
• en réduisant la force des messages commerciaux dans tous les médias (quelles sont les techniques qui sont les plus susceptibles d’inciter les enfants à la consommation ?) : il s’agit alors de limiter l’utilisation de ces techniques (évaluation qualitative).

L’OMS insiste – et cela est fondé sur des données factuelles et des études qui ont été faites pendant des années – sur le fait que les gouvernements doivent chercher à réglementer à la fois l’exposition et la force des messages commerciaux afin de protéger efficacement les enfants des influences néfastes du marketing alimentaire. Pour ce faire, ils doivent adopter des définitions claires (qu’est-ce qu’un enfant ? qu’est-ce qu’un produit alimentaire peu sain ? quels sont les médias et les techniques de marketing concernés ? notamment, comment définit-on un programme pour enfant). Les Recommandations insistent plus particulièrement sur l’importance pour les gouvernements de protéger l’intérêt public et d’éviter les conflits d’intérêts.

Revenons à la Charte. L’expérience internationale montre très clairement que la Charte est insuffisante. Elle ne couvre pas tous les médias qui font la promotion de produits alimentaires peu sains, elle ne couvre pas tous les annonceurs ni certaines techniques de persuasion qui ont pourtant prouvé leurs effets et surtout, elle ne prend absolument pas en compte les conflits d’intérêts : elle s’en remet aux acteurs des industries audiovisuelle et agro-alimentaire pour atteindre son objectif de « renforcer la démarche responsable de la publicité concernant le contenu des publicités alimentaires ». Or, comment s’attendre a ce que ses industries qui profitent directement de la publicité et autres formes de promotion pour les produits alimentaires peu sains, notamment aux enfants, veuillent y mettre un terme ? L’industrie agro-alimentaire peut reformuler ses produits. Elle pourra ainsi contribuer à l’amélioration de l’offre alimentaire tout en étant autorisée à faire de la publicité pour les produits alimentaires considérés comme suffisamment sains par les autorités publiques compétentes en la matière. L’industrie agro-alimentaire devrait avoir à se conformer à un cadre législatif bien plus contraignant qu’il ne l’est aujourd’hui.

Le CSA ne mentionne pas toutes les études qui ont pu être faites dans le monde sur le lien entre publicité et obésité. De même, il ne se soucie guère de ce que les Nations Unies nous apprennent. Les acteurs des Nations Unies qui se sont penchés de près sur la question ne se limitent pas à l’OMS. Olivier De Schutter, qui est le rapporteur spécial aux Nations Unies sur le droit à l’alimentation, nous dit : « Il est établi que le marketing alimentaire influence fortement les enfants et il doit être réglementé ». Pas question d’autorégulation ici. On parle de réglementer de manière stricte afin d’éviter les mauvaises habitudes alimentaires dès les premières années de la vie. Le fait que de plus en plus d’instances des Nations Unies invoquent la nécessité de réglementer le marketing alimentaire aux enfants afin de protéger leurs droits fondamentaux (droit à l’alimentation et à la santé notamment) ne semble pas préoccuper le CSA. Pourtant, cette année le comité sur les droits de l’enfant en 2013 et le Haut-commissariat aux droits de l’Homme des Nations Unies se sont, eux aussi, prononcés en ce sens. [Depuis cette intervention, il convient d’ajouter à la liste le rapporteur spécial aux Nations Unies sur le droit à la santé.]

Que conclure ? Je ne peux me réjouir de l’adoption de cette deuxième charte alimentaire et j’appelle de tous mes vœux la renaissance du débat sur la réglementation de la publicité alimentaire pour les enfants. Je souhaiterais que les sociétés savantes, les associations de consommateurs, les autres acteurs de la société civile et bien sûr les parlementaires, reprennent un peu le débat en main, comme l’UFC Que Choisir et les sociétés savantes avaient pu le faire en se mobilisant contre l’adoption d’une charte fondée sur un partenariat non contraignant en 2008 ou en faveur d’une interdiction de la publicité pour les produits alimentaires peu sains aux enfants dans la loi de santé publique du 9 août 2004.

La Charte n’est pas une fatalité. Rien n’empêche qu’une loi, et pourquoi pas une loi de santé publique en 2014, la rende caduque et la remplace par des dispositions qui reflèteraient davantage ce que nous connaissons du lien entre publicité et obésité.

Le plan d’action de l’OMS pour 2013-2020 sur la prévention et le contrôle des maladies non transmissibles, qui appelle à plusieurs reprises les 194 Etats l’ayant ratifié en mai 2013 (résolution WHA 66.10) à mettre en œuvre les Recommandations de 2010, est une occasion supplémentaire pour le gouvernement français de revoir les fondements et la nature de sa politique de lutte contre le surpoids et l’obésité, et de limiter enfin – 10 après la loi de santé publique de 2004 – le marketing pour les produits alimentaires peu sains aux enfants.

POST SCRIPTUM 

Depuis cette intervention qui a eu lieu le 28 novembre 2013, Serge Hercberg, qui est responsable du Programme National Nutrition Santé, a rendu un rapport au ministre de la Santé le 28 janvier 2014. La troisième mesure qui y est proposée préconise d’interdire la publicité télévisée et par internet pour les produits alimentaires peu sains entre 7h et 22h. En outre, dans son rapport du 29 janvier 2014, le Conseil économique, social et environnemental fait lui aussi état des risques liés à l’exposition des enfants au marketing alimentaire en proposant notamment un encadrement du placement de ces produits.